二是，有的地方通过主导年度立法计划编制，变等米下锅为点菜上桌，把握立项和起草主导。

这样的一个交融的状态，实践者很容易从法律条文的环境中理解该条文。至于法律文本所包含的意图，以及所期望到达的目的，适用者未必能够很好地认识和领会。

首先，能理解的存在就是语言。解释的相对性以及主客观统一中的弊端的问题，需要解决和完善。对于这样的一个解释学的立场，如何看待?这样的一个解释学观点，从某种程度上是追求作者的脚步，但更深层次上依然是追求解释之善。这可以说是施莱依马赫心理学的移情方法的升级版。另一方面是——以解析法律内存的意义为目标的——‘客观论。

选择文义法律解释方法，就是对法律价值中稳定性的选择。我们不仅仅把理解和解释，而且也把应用认为是一个统一的过程的组成要素。{8} 与国家法理论不同，法律多元主义理论认为，法不仅包括国家立法机关制定的法律规范即国家法，也包括政策、习惯、道德、自治规则等其他规范，政党规章制度自然也在其列。

（2）宪法修改建议权，即党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。【摘要】 党法关系是中国法治的核心问题，而党内法规与国家法律的关系则是党法关系的基础性问题。除了国家制定的法律之外，还有很多其他的法规范。两者在实质价值上都追求公平正义、自由、平等，追求权力制约和权利保障，在形式价值上都追求普遍性、平等性、稳定性、可预期性等良法品质。

（一）国家法视角 对党内法规是不是法的不同回答，根源在于对法是什么的不同理解。如宋功德提出：如果我们按照能否运用国家强制力保证实施这个形式标准，可以将所有法规范一分为二，一类是硬法规范，指的是能够依靠国家强制力保证实施的法规范，它们属于国法。

党内法规的直接约束力仅限于党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等方面，直接约束对象仅是党员和党的机构，与国家法律不同，不直接给国家、社会和非党员的公民施加义务。目前，党内多以零散的规范性文件或会议决定对法律规定加以具体化，许多领域还存在空白，需要与国家法律相衔接。所谓高级法，指的是相对于一般实定法而言效力更高的更为基础性的法规范，自然法常常被视为高级法。即使《决定》明确提出形成完善的党内法规体系，也没有终结学术争论。

党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。《中国共产党章程》作为全党必须遵循的总章程，明确规定了马克思主义的指导地位。其二，《中国共产党纪律处分条例》等属于党的政策性和制度性的文件范畴，不具备法规特征，与法规是两种不同属性的概念。中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。

党法关系问题不仅是一个政治实践问题，也是一个学术理论问题。比如中国宪法确认并规定了中国共产党的领导地位，但是党如何领导国家却不是宪法所规定的，而是由党章所规定。

从当代中国实际出发，将党内法规定位为法，亦更有利于理顺党法关系。（2）地位获得途径不同：党的领导是党在社会生活中通过自己无私的工作同人民群众形成的一种事实性关系，党的执政却是一种法律意义上的权力地位。

到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。国家法律的制定主体则是有权的国家机关。{9}64对于中国共产党而言，党规虽然因其不得使用国家强制力保证实施而被归入软法范畴，但对于党组织和党员而言一点都不软，不是可遵守可不遵守的选择性规范，而是必须一体遵循、不得例外的硬要求，是不容违反、不得突破的刚性约束，属于坚硬的软法。{20}从横向上看，我国法律体系分为七大法律部门：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。如秦前红等认为：从文件性质上分析，党政联合发文并不符合党内法规的制定主体、内容形式和文件名称等规范要件，通常也不符合制定行政法规和规章的法定程序，因而不应属于党内法规或者行政法规、规章，应当属于规范性文件。{10}从这个角度看，党内法规虽然不是国家法律，但属于国家法律之外的其他法规范，实质上就是社会法的思路。

第九条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。如果不执行法律，而执行党内法规，会在社会成员间造成不公平，损害法律和党的权威。

正如学者所说：当下意欲精准界分党内法规与国家法律调整范围在理论和实践上都是困难的，尤其在涉及党的领导政治原则的情形时，这种困难尤为明显。但党内法规的提法很容易产生歧义，一方面将法的适应对象区分为党内与党外，被人误解为党内存在着法之外的一套法规，另一方面认为党与法就是一回事。

高级法的提出，是对这种现象的一种解释，但是也有学者提出了不同的解释和处理。在党的机关运行保障、特别是机关事务管理活动领域，党规应与国法保持一致。

其四，立法机关依法依规办理党委立法提议与提案机构提出的立法议案。长时期以来，由于党内法规建设缺乏顶层设计和科学规划，无法形成一个完整的制度体系，立法缺失与立法重复并存，各部分之间没有很好衔接，各项基本制度难以形成体系，相关配套法规、实施细则不够完善。其二，其他党内法规转化为国家法律的情形。但是，《决定》指出：党规党纪严于国家法律。

违反法定义务或约定义务，或者不当行使权利，行为人就要承担相应的不利后果即法律责任，包括民事责任、刑事责任、行政责任、违宪责任、国家赔偿责任等。党内法规集中体现党的路线方针政策，其中一些需要通过法定程序上升为国家意志，确保党的路线方针政策落到实处。

省、自治区、直辖市党委。《立法法》八条规定：下列事项只能制定法律：（1）国家主权的事项。

纵向上看，我国法律体系分为三个层次：宪法，法律，行政法规、地方性法规等。（11）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

事实上，自党的十八届四中全会以来，党内法规研究一直备受关注，其中最重要的问题之一就是党内法规与国家法律的关系问题，这也是党内法规体系形成过程中必须解决的重大理论和实践问题。……和国家法律相比，党内法规并不能自我授权，但却可以自我约束。当然，有的制度可能具有多种功能，如党内法规清理制度既有发现功能，又有处理功能。{4}48根据这种理论，法就是国家法，法与国家不可分，能够被称为法的，只能是国家立法意义上的规范。

习近平指出：在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。{22}需要指出，党规与国法之间的交叉重合或重叠可能一致，也可能不一致。

在党的领导和执政活动领域，党规应与国法衔接联动。党内法规制定机关或相关主体同样可以借鉴这一制度，对党内法规开展立法后评估，以利于提高党内法规的制定质量，其中，党内法规与国家法律的衔接和协调情况，自然是评估的一项重要内容。

对严重违犯党纪的党组织的纪律处理措施有：改组、解散。如《湖北省安全生产党政同责暂行办法》《海南省庸懒散奢贪行为问责办法（试行）》等就难以从文件名称上判断其属于党内法规还是国家法律。